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| 试论欠发达地区经济立法的创新原则与重点 |
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| 作者：佚名 文章来源：江西省人大常委会《时代主人》编辑室 点击数： 更新时间：2004-8-19 |
与时俱进、开拓创新是时代的主旋律。地方立法要保障创新、促进创新、服务创新，其本身更应创新。欠发达地区地方法规对“后发优势”的推动力如何，关键在于经济立法能否打破常规、超越自我的创新发展。从目前情况看，地方立法特别是欠发达地区地方立法在创新作用发挥方面存在３个突出问题：一是照抄和重复法律和行政法规、规章；二是对外地地方立法简单复制；三是缺乏前瞻性。其原因主要有：１．思想不解放，习惯于保持“高度一致”；２．思维不敏锐，对我国民主法制建设方向与进程把握不准；３．眼光不开阔，对我国融入世界经济发展大家庭出现的政策调整以及世界经济发展走势审视不清；４．立法技术不过硬，不善于在“不抵触原则”下规范需要地方立法规范的事情；５．少数立法决策者事业心不强，存在不求有功，但求无过的思想，怕担风险。这个问题不解决，这种状况不扭转，欠发达地区经济发展速度不可能加快，国家第三步战略目标的实现，全面小康社会的建设必将受到牵制和影响。因此，深入研究探讨欠发达地区经济立法的创新问题，提高欠发达地区经济立法的质量，促进经济社会更快发展具有十分重要的意义。
一
欠发达地区经济立法首先要遵循国家宪法、立法法和相关经济法及其行政法规规定的原则，坚持“三个有利于”标准，维护最广大人民群众的利益。同时要从实际出发，踏准节拍，开拓借鉴，创制符合地方经济发展需要，能促进地方经济较快发展的经济法规。从欠发达地区实际看，经济立法创新主要应遵循下述基本原则。
（一） 从地方经济发展需要出发
地方法规是地方权力机关依法制定的调整一定范围或某一方面社会关系的行为规范。这种规范必须是地方需要的，也是符合地方实际且可施行的，更应是维护最广大人民群众利益的。李鹏同志在九届全国人大五次会上的工作报告中曾指出：地方立法要注重地方特色，“从本地的具体情况和实际需要出发，需要规定什么就规定什么，使地方法规有针对和可操作性……”
何谓实际需要？对欠发达地区来说，最大的需要就是加快地方经济发展，提高人民现实生活水平。只要能促进地方经济更快发展，人民生活更快改善，就有必要制定可操作性的地方法规。具体说欠发达地区经济加快发展需要地方法规营造三个方面的环境：一是当地干部群众思想要解放，观念要转变，素质要提高，勤学勤思勤练，敢闯敢冒敢干，不徘徊观望，不畏惧逃避，脚踏实地，善抓机遇；二是本地经济特色明显，结构合理，潜质厚重，市场广阔，工业化步子快效率好，个私经济比重大前景好；三是地方基础设施建设良好，投资创业环境优越，社会安定，法治清明，官员廉洁，民风淳朴，能使外部人才、技术、资金、信息引进、留住、发展、壮大。
（二）在不抵触中增强灵活性
立法法对中央与地方的立法权限进行了划分，第６３条规定：地方有立法权的权力机关“根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。不与宪法、法律、行政法规相抵触就是地方立法必须坚持的基本原则。如果违背此原则，发生抵触，其地方法规就无效。这是我国法制统一的基本要求，我们必须坚持。但是，我国幅员辽阔，差异巨大，各地政治、经济、文化发展极不平衡，法制建设不仅要有原则性，也需要灵活性。地方立法在不抵触前提下，因地制宜地发挥灵活性是必要和可行的，特别是欠发达地区在具体经济立法方面更应有较大的灵活性。笔者赞成“地方立法只要不与国家法律相抵触，只要根据具体情况和实际需要，该怎么立就可以怎么立”的观点。
什么是灵活性？简单地说灵活性就是特殊情况的灵活处理。灵活性的运用一在于把握，二在于争取。把握灵活性就是具体情况对照原则规定处理不是十分明了或者根本就没有明确规定，灵活地处理也不完全违背原则性的规定。争取灵活性就是具体情况应按原则规定处理，但这种处理不符合特殊情况，甚至这种处理还存在明显的不合理或过时而应改进，对此情况就有必要争取有关部门许可而灵活处理。从欠发达地区经济立法的角度，灵活性要求在不侵害中央立法权，不与上位法发生冲突的前提下，就地方经济建设需要规定的，可以规定的，对完善上位法在本区域实行有益的方面进行灵活可行的地方立法，以便地方法规更符合地方实际，更有利于促进地方经济发展。
（三）把握经济发展趋势
地方经济的发展蕴育了地方经济法规的产生。反过来，地方法规又推动着地方经济的更好发展。欠发达地区经济立法要注意把握整个国家经济发展总体趋势，踏准国家民主法制建设大体进程，增强预见性和前瞻性，才有可能制定出符合实际需要的法规。从世界范围来说，目前的大趋势是中国经济融入世界经济全局化之中，特别是中国已成为ＷＴＯ成员国，一方面向世界开放，另一方面走向世界，对欠发达地区来说外部的冲击如何抵挡，走向世界的步子如何迈出，都是眼前的现实问题。对国内来说，国家还将实行积极的财政政策、扩大内需，并将是“我们长期发展的战略”。在这内外总的大趋势下，国家经济政策总体是更趋开放，按市场经济要求引导经济发展，规范经济行为。在经济法制建设方面，中央将坚守诸如国民经济基础管理、国家财税金融管理、国家全局性经济秩序等方面的立法调节权，而地方经济立法的权限将逐步加大，尤其在具有地方特殊性的领域将由地方立法主导。欠发达地区一定要把握趋势，抓住机遇，充分利用地方经济立法的促进作用，推进经济社会全面发展。
（四）在借鉴中超越
我国市场经济立法远落后于西方发达资本主义国家，欠发达地区经济立法也落后于发达地区。如果赞成“落后是一种优势”的观点，那这种优势首先就表现在可以借鉴发达地区的经验，将他们成功的做法加以借鉴移植。当然，这种借鉴是从具体情况出发，是一种有选择的、超越的借鉴利用，而不是简单的引进复制。因此，欠发达地区在经济立法工作中，应扩大眼界，比较鉴别，考虑自身情况和需要，创新利用别人的成功做法，在借鉴中超越。只有这样，才能创制出更符合实际、更高质量、更少风险、更有成效的地方法规。
（五）扩大民主
地方经济法规要真正维护最广大人民群众的利益，就必须在立法过程中，突出民主程序，扩大民主成份，坚持走群众路线，通过多种形式广泛征求群众意见和要求。只有这样才能使地方法规得到广大群众的支持和拥护，得到更好的遵守。扩大民主包含立法的全过程，从议案的提出、筛选、确定，草案的拟制、修改、讨论以及听证、审议等环节都要尽可能地发扬民主，既要听取普通群众意见，也要听取有关方面专家学者的见解，使其更趋完好。扩大民主不仅要体现在地方立法环节，还要体现在地方经济法规的修定与废止方面，都要认真听取广大群众和专家学者意见。发扬民主不仅要在形式上广纳群众意见和建议，在具体制定或修改中更要重视民言，尽可能采纳民意。有些经济法规还可以试行地方民众公决形式来决定取舍。
二
树立了经济立法的创新原则理念，还要抓住创新重点与方向。在２００１年，全国地方立法研讨会上，姜春云同志在讲到地方立法工作重点时说：“应重点围绕规范市场经济秩序，加大行政审批制度改革，促进西部大开发，优化投资环境和适应ＷＴＯ规划等五个方面进行，为深化改革和经济发展创造良好的法制环境。”对欠发达地区来说，这五个方面显然是经济立法的重点领域，也是应该加大创新力度的方面。但从迫切性方面看，笔者认为下列三个方面更是当前欠发达地区经济立法创新的突出重点。
（一）优化经济发展环境方面的立法
经济发展要有良好的外部环境，特别是对外招商引资，如今竞争激烈，往往同等条件下环境优越者优先。保护、营造良好的经济发展环境应是欠发达地区经济立法的一个重点。通过地方立法一是努力保护自然环境。一般而言，欠发达地区的自然环境相对良好，但随着工业化的推动，人类的活动、自然环境遭受破坏的可能性增大，要通过立法加以保护，减少破坏，控制污染，治理污染，不能以牺牲良好的环境来换取经济的短暂繁荣；二是建造良好的法治环境。法治是文明的基础，要有经济的发展，必须要有良好的法治环境。要通过地方立法规范政府经济管理职能与方式，监督政府更严格地依法办事；三是发展人文环境，建设文明礼貌、积极健康的精神文明。
（二）规范经济运行秩序方面的立法
有人说市场经济是契约经济，这是有道理的。契约讲究信誉，讲究秩序。但
是，近年来我国经济转型调整过程中，市场秩序是非常混乱的，对内对外都造成了不好的影响，也引起了中央高层的重视。2001年以来开展了整顿规范市场秩序的行动，成效明显，但问题仍不少。欠发达地区要推进地方经济发展，有必要在经济秩序方面起好步，以形成良好的市场法治秩序和信誉，吸引国内外资金、技术、人才及信息的流入，更好参与经济大局中的竞争。
（三）引导经济结构调整方面的立法
中国几千年的封建经济，三十多年的计划经济，在如今市场经济体制下，国际经济大循环中凸显结构的不合理。欠发达地区改革开放以来的调整转型又明显缺少力度，十分必要通过地方立法来规定产业布局及其结构比例，充分实现其比较优势。当前，要通过地方立法既推动地方优势特色产业的发展，又站在现代经济发展前沿，引导现代科技、经济型产业的引进、创建与发展。
三
创新要大胆。笔者深知上述经济立法创新原则与重点远不是大胆的创新，充其量只是点到为止。不过，笔者在《谏言：中国经济发展要参》上看到一段话是够得上大胆，特录于后，希望对读者有启示，也给立法者启示。在提到西部大开发要解放思想，创新路子时，要求“政府还应该给独特的政策，比方某些服务项目在别处是不能提供，在西部不妨搞一些。是否可以利用西部远离我国人口和经济中心的特点，选择一个位置十分偏僻、交通不便的地方建立一个类似美国拉斯维加斯的娱乐城。一个不容否认的事实是，我们每年有相当数量的人员在出国后访问西方的一些娱乐中心，导致大量购买力流失……政府还可以特许西部地区提前开放加入WTO后我国将要开放的市场领域”。（作者：刘志成）
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