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| 地方立法中立法依据问题的思考 |
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| 作者：佚名 文章来源：江西省人大常委会《时代主人》编辑室 点击数： 更新时间：2004-8-19 |
立法要有依据，地方立法也不例外。而且由于地方立法不是独立的一级立法，所制定的地方性法规具有从属性的明显特征，因此地方立法对立法依据的要求更为严格。在地方立法实践中，我们经常涉及到的立法依据主要有以下几类：
一是法律依据。主要是看制定的地方性法规是否符合宪法、法律和行政法规，是否与其相抵触。
二是政策依据。主要是看制定的地方性法规是否符合党和国家的路线、方针、政策。
三是实践依据。主要是看制定的地方性法规是否符合当地经济、社会发展实际，是否存在实践需求。
四是借鉴依据。主要是看本行政区域之外是否有类似的地方性法规可供借鉴。
上述四类立法依据在地方立法实践中具有不同的地位和作用，它们综合作用于立法实践，决定着立法活动的成败。在现实的地方立法活动中，上述四类立法依据十分齐全的理想状况是不多的。特别是一些创制性的、试验性与先行性的地方立法项目，往往在刚一接触时使人觉得法律依据、借鉴依据不足，从而在立法活动中引起颇多争议，立法过程艰难曲折，等到人们唇枪舌剑、反复争论终于统一认识，使该地方性法规胜利出台并经过实践检验时，人们才发现这一法规具有强大的生命力，闪烁着时代性、规律性、创造性的光芒。这就不能不使人们反思：地方立法中各类立法依据之间究竟是个什么样的关系；应当如何对待这些依据；怎样正确认识和处理地方立法中的立法依据问题，使地方立法既不违背国家法制统一的原则，又能充分体现地方性、试验性与先行性的特色，真正把地方立法质量提高到一个新水平。
一、地方性法规的特征决定了地方立法中立法依据的地位与作用
第一，从属性的特征决定了地方立法必须符合法律规定的立法权限，所制定的地方性法规不能同宪法、法律和行政法规相抵触，否则即是无效的。从这一点看，法律依据确是地方立法不可逾越的红线。
第二，地方性的特征决定了地方性法规制定的主体只能是享有地方立法权的地方国家权力机关，地方性法规应当适应地方的实际情况和需要，应当具有很强的针对性，并只能在本行政区域贯彻实施。从这一点看，法律依据仍然制约着地方立法，但政策依据和实践依据尤其是实践依据则对地方立法起着举足轻重的作用。
第三，试验性与先行性的特征决定了地方立法必须敢为人先，与时俱进，大胆探索，开拓创新，做改革开放的先行者和排头兵。从这一点看，政策依据、实践依据、借鉴依据均对地方立法起着重要作用，而其中实践依据则是起着决定性的作用。
综上所述，法律、政策、实践、借鉴四类依据均对地方立法起着不可替代的作用，它们作为一个有机的整体，共同作用于地方立法。但是，四类依据又是可以互相转化的，是一个相辅相成的对立统一的整体。简而言之，法律依据来源于政策、实践、借鉴依据，并影响和制约着政策、实践、借鉴行为；而政策、实践、借鉴依据反过来又为法律依据的修改和完善提供源源不断的信息和动力，促使法律依据不断更新。地方立法要提高立法质量，必须把握上述立法依据之间的辩证统一关系，联系实际，研究问题，总结经验，开拓进取。
二、我省地方立法中在立法依据问题上的若干误区表现
我省地方立法工作成绩显著，尤其是改革开放以来地方立法工作的成就有目共睹。但是，勿庸讳言，在具体的地方立法实践中，仍存在一些对待立法依据问题的误区，或多或少地影响了地方立法成果的巩固和发展，其主要表现：
一是过于看重法律依据，忽视或不够重视政策依据、实践依据和借鉴依据。确定立法项目或审议具体的法律规范内容时，往往首先审查是否有充足的法律依据，如果法律依据不足，即使有充足的政策依据、实践依据和借鉴依据，也很难获得通过。
二是机械地或片面地对待法律依据。法律依据的本意应当是地方立法不违背宪法、法律和行政法规，不与其相抵触。但在实际操作中，往往要求所制定的法规内容要有宪法、法律或行政法规的具体条文相对应，有时甚至死扣相对应条文的字眼。如有不符则认定法律依据不足，使一些本来很有生命力的立法项目胎死腹中。
三是缺乏系统地、认真地研究政策依据。一些地方立法项目在法律依据不足的情况下，往往依据的是党和国家的政策。而由于政策自身的灵活性和相对不确定性，使得系统地、认真地研究政策依据尤为重要。但在立法实践中往往满足于对政策的一知半解或浅尝辄止，使得在确定、实施这类立法项目时，要么被项目提出、实施单位牵着鼻子走，要么由项目审查单位凭主观武断决定这类项目的命运。
四是浮浅地、主观主义地对待实践依据。地方性、试验性与先行性的特征决定了地方立法必须特别看重实践依据。但由于实践比之法律、政策的内涵更为广泛丰富，把握的难度更大，因此在对待实践依据上，普遍存在浮浅的和主观主义的倾向。缺乏深入实际调查研究，缺乏对实践作系统的、全面的、深入的总结，使得在论证地方立法项目时，或者就事论事，或者主观臆断，未能正确地充分地发挥实践依据对立法活动的决定性作用。
五是实用主义地、随意性地对待借鉴依据。借鉴本来是地方立法中不可或缺的一个重要依据，但在立法实践中往往发生一些实用主义、随意性的现象。提出、实施和审查立法项目的单位，常常自觉或不自觉地随意对待借鉴依据。愿意借鉴时将借鉴依据奉若神明，不愿意借鉴时将借鉴依据打入冷宫，使得借鉴依据成为地方立法中实用主义的牺牲品。
上述种种误区，都是不能全面地、辩证地、正确地对待立法依据的表现，是影响和阻碍提高地方立法质量的大敌，使地方立法质量难于提高。
三、全面地、辩证地、正确地对待立法依据，不断提高地方立法质量
第一，地方立法中的立法依据是辩证的统一体，在立法实践中不可倚轻倚重，更不能将依据看成僵死的教条。我们要本着既坚持国家法制统一，又充分发挥地方立法的积极性的原则，正确地、妥善地处理地方立法中所有立法依据的关系。要在把握地方立法从属性、坚持法律依据的前提下，紧紧抓住地方性、试验性与先行性这些更能反映地方立法的鲜明特征、更能体现地方立法质量的关键环节，在政策依据、实践依据、借鉴依据上多下功夫，多做文章。特别是那些创制性的、开拓性的，现有宪法、法律、行政法规尚未涉及到的，又属地方经济、社会发展急需，体现时代性、规律性、创造性的地方立法项目，更要坚持解放思想、实事求是，不要拘泥于充足的法律依据。只要不与宪法、法律、行政法规明显相抵触，即使暂时法律依据不足，也应当大胆探索，努力促成地方立法项目的成功。
第二，准确地、科学地把握地方立法中的法律依据，防止将法律依据随意化、庸俗化。现行地方立法中的法律依据主要是从地方性法规的位阶、立法权限、立法主体、实施效力上提出来的，要求地方性法规不能同宪法、法律、行政法规等上位法相抵触，地方立法不能超越立法权限，不能混淆立法主体，不能超越效力范围，其核心是维护国家法制的统一和尊严。这无疑是地方立法中必须遵循的原则。但是我们绝不能将上述法律依据随意化、庸俗化，不能将“不能同宪法、法律、行政法规相抵触”变成“宪法、法律、行政法规没有规定的地方立法就不能涉及”。尤其不能学究式地强求地方性法规的每一条、每一项内容都要有宪法、法律、行政法规相对应的条文内容作依据，否则即视为法律依据不足。相反，我们应当从立法宗旨、精神实质等更高的层位上来理解、把握法律依据问题。对于那些虽然在宪法、法律、行政法规中没有明确具体的条文内容相对应，但符合宪法、法律、行政法规的立法宗旨和精神实质的地方立法项目，均应一律视为具有法律依据。
第三，认真地、系统地研究政策依据，充分发挥政策依据在地方立法中的导向作用。党和国家在马克思主义基本原理指导下，从实际出发制定的正确的政策，是地方立法的重要依据，也是某些法律依据的雏形。我们在地方立法中要充分发挥政策依据的导向作用，尤其在国家立法相对滞后的领域和方面，更要高度重视政策依据。要根据地方立法项目的具体任务和内容，针对性地研究相关政策。不仅要研究相关的国家政策，也要研究相关的地方政策；不仅要研究政策的具体规定，更要研究和把握政策的精神实质。要考虑现行政策的稳定性及其发展趋势，把握好地方立法的结合点，为将来与可能形成的法律依据接轨创造条件。
第四，高度重视实践依据，下大力气研究实践活动，认真总结实践经验，从中发掘时代性、规律性、创造性。在所有的立法依据中，实践依据应当是最重要、最基本、最活跃的依据。要扭转忽视或不够重视实践依据的错误倾向，下大力气深入研究本地方的实际情况和需要，研究本地方改革开放和经济、社会发展的实践，研究人民群众在实践中创造的行之有效的经验。要尊重群众的首创精神，从中发掘出时代性、规律性、创造性的东西，并将实践检验为真理性的成熟的东西体现在地方立法之中，使我们制定的地方性法规经得起实践的检验，成为源于实践、高于实践、指导实践的法规精品。
第五，开拓借鉴依据的视野，从本地方实际和可能出发，广泛吸收借鉴一切与地方立法有益的经验，力求使地方立法产生最佳社会效果。我们要不失时机地借鉴各国、各地地方立法的有益经验，不能局限于某个国家或某个地方。要开拓借鉴的视野，兼容并包现代法制文化的优秀成果，不仅要借鉴先进的立法技术、方法和技巧，而且要借鉴适应时代要求的法制理念、价值取向和思想观念。但借鉴不能随心所欲、实用主义，不能照抄照搬，必须从本省的实际和可能出发，同改革步伐相一致，力求使地方立法产生最佳社会效果。
总之，立法依据问题是提高地方立法质量至关重要的一个问题。我们要认真贯彻党的十六大精神，努力把地方立法提高到一个新水平，就必须以十六大精神为指导，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，正确认识和处理地方立法中的立法依据问题，使我省的地方立法质量有一个实实在在的提高。（作者：涂相安）
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