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| 立法中“主管部门”规范表述初析 |
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| 作者：佚名 文章来源：江西省人大常委会《时代主人》编辑室 点击数： 更新时间：2004-5-18 |
在制定法律、法规的过程中，一般都要设定一个主管部门，便于法律、法规的实施以及明确一个执法主体。但就主管部门的实写与虚写的问题，在法律、行政法规以及地方性法规中一直不是很统一。有的认为应当实写，有的认为应当虚写，笔者认为，法律、法规的起草者很有必要对这一问题进行分析。
一、主管部门实写情况以及分析
有人认为，法律、法规的每一条文都应该是清楚的，于是主管部门的写法也应该是清楚的，不能有任何歧义。必须将法律、法规中的主管部门用其全称的形式非常完整、清晰地表达出来，让守法者、执法者都能一看就明白。如果主管部门的表述不清楚，将不利于引导各方面的行为规范。基于这种观点，法律、行政法规和地方性法规中应当将主管部门完整表述清楚。如，《上海市内河航道管理条例》第三条：“市城市交通管理局(以下简称市交通局)是本市内河航道的行政主管部门，负责本条例的组织实施；其所属的市航务管理处负责全市内河航道的具体管理工作，并按照本条例的授权实施行政处罚……”；《中华人民共和国军品出口管理条例》第三条：“中华人民共和国国家军品贸易管理委员会(以下简称国家军品贸易管理委员会)在国务院和中央军事委员会的领导下，主管全国的军品出口工作……”
这两部法规都将主管部门的名称完整地表述出来了，即我们通常所说的主管部门的名称都是实写的。管理相对人一看法的名称就明白谁是该方面事务的行政主管部门，关于这方面的有关问题，应当找什么部门去办理，同时也较好地解决了行政复议中的某些问题。
二、主管部门虚写情况及其分析
有人认为，鉴于我们处在一个改革的时代，行政机构的改革也在不断地进行。法律、法规中的主管部门不宜实写，而是应当虚写。《半月谈》曾刊登了陕西省黄龙县机构改革遇“红灯”的专稿，这篇专稿说，黄龙县为了减轻财政负担，在机构改革时对该县的农业局、畜牧局和农业综合开发办进行了合并，但是后来的国家农业法和农业技术推广法明确规定，县以上人民政府的执法部门分别是农业局和畜牧局，使得原来的改革破产。显然，法律对执法主体的实写成了影响地方政府机构改革的直接原因。
我们还注意到，由于地方性法规对执法主体的实写，在省级人民政府机构改革的过程中出现了新的执法主体，致使地方人大常委会不得不频繁地修改地方性法规。县级人大常委会却不能。县级人民政府只能依照法律法规的相关规定设立相应的行政主管部门，否则法定的行政执法权就无法行政。
由于法律法规具有相对的稳定性，不可能每年都进行修正。于是有人认为，在今后的立法活动中，遇到行政主管部门时，以采用虚写为好。但是，在法律、法规的有关主管部门的虚写方式中，存在这样两种方式：
一种是直接写出哪方面的行政部门，给人一种先入为主的印象。如，《中华人民共和国体育法》第四条：“国务院体育行政部门主管全国体育工作。国务院其他有关部门在各自的职权范围内管理体育工作。”“县级以上地方各级人民政府体育行政部门或者本级人民政府授权的机构主管本行政区域内的体育工作。”《中华人民共和国气象法》第五条：“国务院气象主管机构负责全国的气象工作。地方各级气象主管机构在上级气象主管机构和本级人民政府的领导下，负责本行政区域内的气象工作。”“国务院其他有关部门和省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门所属的气象台站，应当接受同级气象主管机构对其气象工作的指导、监督和行业管理。”
以上虚写的方式有一个共同的特点，即主管部门的实质基本表述清楚。也就是每一个主管部门的名称基本是清楚的，如按照气象法的规定，就应当是气象部、气象厅（局）等等。这种表述方式其实就是实写的翻版，标明了主管部门的名称。
另一种虚写方式对主管部门的名称没什么特别的要求，但需政府设置管理该方面事务的部门。如，《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》第四条：“县级以上各级人民政府及其负责侨务工作的机构，自制协调有关部门做好保护归侨侨眷的合法权益的工作。”《中华人民共和国安全生产法》第九条：“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”
很显然，这两法所规定的主管部门不一定就是侨务行政主管部门或者安全生产行政主管部门。这样的规定可以是政府设置一个名称中不含侨务的部门主管侨务方面的工作，也可以由一个部门同时主管这两个方面的工作。如《上海市内河航道管理条例》中的“有关的区（县）管理航道的部门按照职责分工负责本辖区内有关内河航道的日常管理工作”。上海市的区、县管理航道的部门有的设在交通局，有的设在建设局，并不统一。法律、法规如果这样表述主管部门，可能更有利于政府机构的改革工作。（作者：蔡宝瑞）
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