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| 全文甫：强化理论研究 推进地方立法质量提高 |
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| 作者：佚名 文章来源：江西省人大常委会《时代主人》编辑室 点击数： 更新时间：2004-8-19 |
———在江西省立法研究会第二次会员代表大会暨立法理论研讨会上的讲话
省人大常委会副主任 全文甫
省立法研究会从昨天开始在这里召开第二次会员代表大会暨立法理论研讨会。这次会议，认真总结了立法研究会成立以来的工作，修改了研究会章程，选举产生了新的一届理事会。与会代表紧紧围绕如何提高立法质量进行了深入探讨和交流，并评选出一批优秀论文，会议开得很成功。这次会议，对于进一步动员全省广大立法工作者、法学工作者和实践工作者，深入学习“三个代表”重要思想和党的十六大、十六届三中全会和省委十一届四次全会精神，对于推动地方立法研究会更好地发挥作用，进一步提高我省的地方立法工作水平，繁荣地方立法理论研究，大力促进依法治省方略的实施，实现全面建设小康社会和率先在中部崛起的奋斗目标，开创我省改革发展的新局面，有着重要的意义。下面我谈三点意见，与大家一起探讨。
一、地方立法理论研究服务地方立法实践，取得了长足发展
省立法研究会成立９年来，坚持以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导，认真贯彻“三个代表”重要思想，紧紧围绕我省的中心工作，以创新精神，广泛开展地方立法理论研究，积极参与地方立法实践，为做好我省地方立法工作，提高立法质量发挥了重要作用。
一是积极投身于立法实践，为地方立法服务。研究会理事积极参与了省人大常委会年度立法计划、五年立法规划编制的论证，参与了法规草案的起草论证修改等工作。省社科院、南昌大学法学院和江西师大政法学院等会员单位受省人大常委会法工委的委托，分别组织起草了《江西省股份合作企业条例》、《江西省防震减灾条例》、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》３个法规草案。在对法规草案的论证修改过程中，理事们发挥各自的特长，从不同的角度对立法的必要性、合法性、可行性、规范性展开研讨论证。另外，研究会还组织部分会员参与了对全国人大常委会和省人大常委会交给的法律、法规草案征求修改意见工作。由于会员们的积极参与，我省的立法活动既能认真贯彻国家的法律、法规以及党的路线、方针和政策，又积极克服地方立法中的部门利益倾向，较好地反映了国家和人民群众的整体利益，使地方立法既有扎实的群众基础，又有深厚的法理基础。为解决法规草案起草修改审议当中经常遇到的一些共性问题，进一步规范立法工作，我省立法工作人员在总结多年来立法工作经验的基础上，制定了《江西省立法技术规范》，从法规名称、立法目的和依据、适用范围到主管部门，实施行政处罚的主体，到法律责任、附则性条款的表述，都作了明确详尽的规范。为促进立法的民主化，立法工作人员在对国外和外省立法听证会及其听证程序进行充分研究的基础上，制定了《立法听证规则》。《江西省立法技术规范》和《立法听证规则》的研究制定，规范了立法技术和立法听证程序，有效地推动了立法工作水平的提高。
二是积极开展理论研究，为地方立法工作提供理论支持。立法研究会成立以来，广大会员从我省地方立法工作的实际需要出发，确立研究课题，开展理论研究。如在制定《江西省立法条例》过程中，对如何从程序上确保地方立法的质量，立法研究会组织力量进行了专门研究。研究成果很多被采纳，如立法法规定地方立法必须进行统一审议，但对是否要由有关专门委员会在常委会会议上作初审报告未作规定。条例根据我省实际，规定一审仍由有关专门委员会作初审报告。这样既发挥了统一审议“统”的作用，又发挥了有关专门委员会“专”的优势，得到全国人大常委会法工委领导的肯定。另外，还在立法条例中规定了法规草案提前送达制度、个别条款单独表决制度、修正案制度等，这些都是立法条例中的亮点，而这些亮点都是在总结实践经验并上升为理论成果后产生的。在开展课题研究的同时，大家还积极撰写理论文章，在地方立法理论方面提出自己的见解，取得了丰硕成果。研究会先后组织召开了４次理论研讨会，就提高立法质量问题进行了较为广泛的交流和探讨，进行了两次评奖活动，仅这一次就评出优秀论文１３篇。研究会还先后１１次派员携文参加全国人大常委会和兄弟省市联合召开的立法工作研讨会，与全国同行共同切磋立法理论问题。一批有一定份量的论文在国家级报刊发表，如《当前地方立法需要注意的几个问题》、《努力提高地方立法质量》、《深入贯彻立法法，努力做好立法调研工作》、《略论地方立法中部门倾向的成因及其对策》等文章在全国立法界都产生了一定的影响，其中一些文章还被收录到《地方立法研究文选》等书中。这些理论研究成果，对于改进和加强我省地方立法工作起到了较好的指导作用。
三是加强了研究会的自身建设。首先是加强学习。不断学习，是开展研究的基础。除了认真学习党和国家的路线、方针、政策，学习国家的法律、法规，还广泛借鉴国内外立法方面的有益经验，及时掌握外省立法的最新信息。其次是加强调研。研究会充分发挥理事联系范围广的优势，采取多种形式，深入调查研究，悉心听取群众呼声，及时了解群众意愿，充分反映群众意见。第三是加强组织建设。及时调整了不同行业的理事构成比例，增设了常务理事，增补了副会长和副秘书长，并设立了办公室，保持了工作的正常运转。
二、认清形势，明确任务，努力推进地方立法理论创新和立法质量提高
(一)立法理论研究面临的新形势
党的十六大第一次把发展社会主义民主政治提到建设社会主义政治文明的高度，依法治国，建设社会主义法治国家属于社会主义政治文明建设的范畴。立法是依法治国的基础和前提。立法工作的不断加强与立法质量的提高，对促进我国改革发展稳定，完善社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，对进一步完备具有中国特色的社会主义法律体系，推进社会整体的文明进步都有着十分重要的意义。
党的十六大报告提出，要“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到２０１０年形成中国特色社会主义法律体系”。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，充分重视法律制度的作用，提出要注重制度建设，要全面推进经济法律建设，并提出了“六个完善”的具体目标，其中需要完善法律制度的有３个方面，需要完善法律法规，其中也包含地方性法规的有３个方面，即：完善预算税收、金融和投资等法律法规；完善劳动、就业和社会保障等方面的法律法规；完善社会领域和可持续发展等方面的法律法规。这就明确了今后一个时期我国立法工作的基本思路和重点，为立法工作指明了方向，确立了目标，也为立法理论研究明确了方向和任务。
省委“井冈山会议”以来，在省委的正确领导下，全省上下解放思想、开拓进取，开创了我省改革发展的新局面。省委十一届四次全会总结了“井冈山会议”以来的发展经验，进一步明确了发展的思路和目标。地方立法工作要坚持从江西的实际出发，找准为江西崛起服务的切入点、着力点，突出地方特色。要转换立法选项思路，突出立法重点，围绕省委十一届四次全会提出的重大决策做好地方立法工作，为改革发展提供法制保障，这是当前和今后一个时期我省地方立法和地方立法理论研究需要解决的一个重要课题。
这些年来，我省的地方立法工作在健康发展，立法数量不断增多，经济立法比例逐渐增大，立法质量不断提高，立法程序更加完善，立法方法也在不断变化。但地方立法当中还存在一些问题，如部门利益的痕迹常常表现出来，尤其是在部门权利与义务、管理与服务的关系上，对执法相对人的合法权益保护上，对行政管理部门的审批、登记、处罚等设置上还存在一些问题，还有不同的看法；立法的操作性也还不够明确、具体等。省委书记、省人大常委会主任孟建柱同志在去年的立法工作会上指出要“进一步提高立法质量，为江西在中部地区崛起提供强有力的法规保障”。在今年的省十届人大常委会第一次会议上又强调：“地方立法要在提高质量上下功夫”。这就对立法工作和地方立法理论研究提出了更高的要求。科学的理论是社会发展与变革的先导，不断发展的地方立法实践呼唤着立法科学的进步，寻求地方立法理论的支持。因此，加强立法工作，提高立法质量，需要广大法学工作者、立法工作者和实际工作者以马克思主义的理论勇气，总结新经验，借鉴新成果，提出新观点，在地方立法实践基础上推进地方立法理论的继承、发展和创新，以科学的理论指导新的实践，使立法理论研究与立法工作和改革开放的发展要求相适应。
(二)以“三个代表”重要思想为指导，坚持地方立法理论研究正确的政治方向
讲法治与讲政治是统一的。地方立法理论研究作为学术研究必须遵循理论研究的自身规律，倡导不同学术观点的交流、辩论，鼓励理论创新。同时，地方立法理论研究又具有很强的政治性、政策性。立法理论研究和立法实践坚持什么样的政治方向，直接关系到民主法制建设的性质和前途，关系到改革发展稳定的大局。广大法学工作者和立法工作者一定要充分认识坚持正确政治方向的极端重要性，在大是大非问题上保持清醒头脑，坚持正确的政治立场和政治方向。在地方立法理论研究中，我们要始终做到五个坚持：
一要坚持以“三个代表”重要思想为指导。“三个代表”重要思想反映了我国最广大人民的共同意愿，体现了当今世界和中国发展的时代精神，是全党全国人民在新世纪、新阶段继续团结奋斗的共同思想基础。地方立法理论研究只有以“三个代表”重要思想为指导，解放思想，与时俱进，才能从全局上、发展上和本质上把握地方立法内在的规律性，解决地方立法理论研究中带普遍性、共同性的问题。
二要坚持党的领导。要坚决贯彻党的路线、方针、政策，始终把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，以党的领导保证民主法制建设的社会主义方向，以民主的发展保证党的先进性和法治的正义性，以法治保证党的领导、人民当家作主地位的实现。
三要坚持宪法确立的我国的根本制度———社会主义制度。从我国的国家性质和社会主义法律的本质出发去研究地方立法理论，才能确保理论的先进性、科学性。在地方立法理论研究中要进一步增强政治意识、大局意识、责任意识，使地方立法理论研究和立法工作真正有利于发挥社会主义制度的优越性，有利于调动广大人民群众的积极性，有利于维护国家统一、民族团结和社会稳定，有利于促进经济发展和社会进步，保证地方立法理论研究沿着正确的方向前进。
四要坚持理论联系实际的学风，一切从实际出发。理论源于实践，脱离了实践的基础，理论就会成为“空中楼阁”。理论研究既源于实践，但又要高于实践；既要从实际出发，又不能迁就已经落后的现实、简单地解释现状。理论的意义和价值在于倾听时代的呼声，反映时代的要求，回答时代的课题，从而为其时代的社会、政治、经济、文化的实践提供理论指导。地方立法理论研究是一门应用性很强的学科，更要立足实践，面向实践，服务实践，做到理论与实践相结合。只有立足于时代的地基，将地方立法理论研究自觉地放到我省改革、发展、稳定的大局中去思考和总结，从我省立法工作的实际出发，将现实问题作为理论研究的起点和契机，立法理论的繁荣和个人的学术进步才有可能。
五要坚持解放思想，与时俱进，不断推进理论创新。坚持法制统一原则同扩大地方立法空间，坚持不抵触原则同突出地方特色是一组矛盾，正确处理好这组矛盾，地方立法才有生命力。创新是改革的灵魂，创新使理论之树常青。地方立法质量要提高，首先要在理论上、观念上不断有所突破、有所创新。地方立法理论创新，要体现时代性，把握规律性，富于创造性。要扬弃旧的、过时的理论，总结实践中产生的新的经验，不断在理论上有所发现、有所创新、有所前进，创造出更多有价值、有现实意义的成果。通过立法理论创新推动法律制度创新，推动地方立法工作更好地发展。
(三)紧密结合地方立法工作实际，努力推进地方立法理论创新
新的形势和立法工作的新实践，对地方立法理论研究提出了更高的要求。需要我们在地方立法理论研究中，紧密结合立法工作实际，围绕影响立法质量提高的现实问题开展研究，从理论与实践的结合上找到解决问题的有效方法，努力推进地方立法理论创新。针对当前立法中的一些主要矛盾，我想提出几个问题与同志们一起研究。
１．关于地方立法的价值取向问题
地方立法的价值取向是地方立法中一个至关重要的问题。它体现了地方立法在什么样的基点上对谁发生作用以及发生作用的目标和行为取向。在立法中坚持什么样的价值取向，直接影响法规的质量。因此，如何按照“三个代表”的要求和党的十六届三中全会决定中提出的：“着眼于确立制度，规范权责，保护权益，加强经济立法”的要求，确立立法的正确价值取向，是地方立法理论研究要首先解决的重要课题。这就需要我们认真研究，在市场经济条件下，在立法过程中妥善处理好政府与市场、公权与私权、公平与效率、政府管理与社会自律四个关系；研究通过立法建立和完善有权必有责，权力受监督，侵权要赔偿，权力与责任挂钩、与利益脱钩的制度和机制；研究在立法中切实体现把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，减少政府对经济事务的直接干预。在立法中还要充分研究权利救济和程序规范的作用，考虑和设计如何以程序规范行政权力的行使，明确权利实现的保障机制、具体步骤，规定权利受侵犯的救济途径和渠道，实现程序公正。
２．关于地方立法的选项问题
马克思强调：“无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”要使立法的供给真正反映社会的需求，达到“供”“求”平衡，就要立足于客观实际，按照市场经济的普遍要求和法律的一般特点把握立法项目的确立，防止从本本出发、从体系出发或者单纯从行政管理需要出发来确定立法项目。在进行立法理论研究时，要加强对立法需求的预测和分析研究，把握改革和发展的大局。当前，尤其需要按照十六届三中全会和省委十一届四次全会的要求，从完善社会主义市场经济体制出发，研究哪些经济法律制度需要通过地方立法予以完善；从十六届三中全会提出的合理确定中央和地方权责出发，研究哪些属于地方事权和责任，哪些需要地方立法加以确认；从实现我省在中部地区崛起的目标出发，研究哪些是我省发展急需的项目。要配合行政许可法的实施，抓紧有关地方性法规的清理、修改和废止，坚持立改废并重，推动地方立法发展。同时，还要对如何完善地方立法项目的选择机制提出对策，以增强人大常委会在立法项目选择上的主动性。
３．关于地方立法的程序问题
立法法和我省立法条例出台后，地方立法的基本程序已有章可循。但从进一步提高立法的民主化、科学化程度出发，还有许多值得探索的地方。我们要探索如何进一步提高常委会会议审议的质量，合理区分一审和二审，专门委员会审议和统一审议的侧重点和保证审议质量的具体措施。探索如何进一步完善批准南昌市法规的程序。要研究如何扩大立法调研的覆盖面，对立法过程中的一些重大问题，通过定量分析为立法决策提供准确的依据。要从节约立法成本、提高立法效率的角度，探索如何完善省人大与省政府、省人大与市人大、工作委员会与专门委员会之间在立法工作上的协调机制，以加强在重大问题上的沟通与协调能力，形成立法工作的合力。要进一步完善公众参与立法的制度，真正做到立法的公开、公正、透明，还要注意立法的跟踪问效和事后评价工作，把立法和执法、普法紧密结合起来，从程序上确保地方性法规的质量和效益。
４．关于法律责任的设定问题
法律责任是大部分法规的必备条款。如何合理地规定法律责任，使法规能得到切实的贯彻落实，有效防止违法行为的发生，这是一个需要好好研究的问题。地方立法在法律责任设定方面存在的问题有：法律责任的形式比较单一，偏向选择罚款；缺乏对违法行为构成的分析，很少区分违法行为的动机、情节、后果等具体情况设定轻重不同的法律责任，罚款处罚的幅度太大，自由裁量权过宽；法律责任主要针对行政相对人，对行政主体违法行使行政权力所应承担的法律责任一般只有一两条笼统的规定，现实中很难落到实处。我们要积极研究探索社会主义市场经济条件下预防、制止、制裁违法行为的新机制、新办法，研究如何根据违法行为的性质、后果的不同，设定相应的惩罚手段和制裁措施，真正做到罚当其过，惩罚有度，制裁有力。同时，要重视法律、法规对人们行为的引导功能，要研究如何从制度上预防、制止违法行为的发生，要考虑惩罚手段、制裁措施的多样化。法律责任要突出保护老百姓权益，不能只治“民”不治“官”。要研究如何具体划分不同执法环节应当承担的责任以及违法所应承担的法律责任，将行政执法责任追究落实到每个岗位和个人，切实保护老百姓的权利。
三、充分发挥立法研究会的作用，进一步开创研究会工作的新局面
经过这次换届，立法研究会的力量将进一步壮大。省立法研究会作为我省专门从事地方立法研究的群众性学术团体，在推进地方立法理论创新，促进地方立法理论繁荣发展方面肩负着重要责任。今后，立法研究会要充分发挥自己的作用，组织会员积极开展立法理论和立法实践的研究，撰写学术论文、专著，参与立法科研攻关和立法工作实践，提高会员的理论水平和业务水平，促进立法工作发展，提高法规质量，繁荣立法科学，使江西立法理论研究方面在全国有份量。在新的形势下，立法研究会特别要注意发挥以下三个方面的作用：
(一)要充分发挥在地方立法理论研究中的“主阵地”作用
省立法研究会作为全国第一个以地方立法为研究对象的省级学术团体，要紧紧围绕我省立法工作实际开展理论研究，成为我省地方立法理论研究的“主阵地”。这次地方立法理论研讨会不仅论文数量多，而且论文的质量也有明显提高，充分体现了研究会在地方立法理论研究方面的“主阵地”作用。今后要进一步发挥这种作用，不仅要定期召开这种综合性的理论研讨会，还可以针对一些专门性问题召开专题研讨会。要为会员开展理论研究提供手段支持，会员对立法工作的建议和想法、对地方立法理论的研究心得，可以随时寄给立法研究会办公室，我们将通过省人大常委会法工委的《法制工作参考》不定期地刊载。对重点课题的研究成果和会员一些很有理论价值的文章，可以结集出书。研究会要加强与本省其它学会以及外省同类研究会的交往，通过交流研究成果，沟通学术信息，推动立法理论研究的普及和提高。
(二)要充分发挥作为立法机关的“智囊团”作用
立法研究会不是单纯的学术研究团体，它成立的目的就是为我省的立法工作服务。因而立法研究会要立足我省立法工作的实际，以当好立法机关的“智囊团”为己任。研究会要紧紧围绕地方立法的全局性、战略性、前瞻性问题，围绕立法工作现实中的热点、难点，开展应用性、对策性研究。在地方立法理论研究中，提倡会员搞单兵突进，个别突破。但是，主要的应是充分发挥研究会的群体优势，集中优势兵力打“歼灭战”。今后，可以考虑根据立法工作的实际，每年确定一、两个重点课题，由立法机关和研究会提供一定经费，组织专门的课题小组开展专题研究，进行联合攻关。研究不仅要“知其然”、“知其所以然”，还要明确“怎么办”；不仅要理论分析，还要拿出具体的、操作性强的解决问题的办法，从而为立法工作实践提供理论先导和智力支持。同时，会员也要充分发挥自己的聪明才智，积极投身地方立法实践，在立法的不同阶段以不同方式参与到立法工作中来。例如，可以参与某些法规草案的起草；可以针对一些立法项目组织专门的社会调查或者技术论证；还可以对立法工作或者法规项目提出具体的意见建议。省人大常委会法工委今后将把更多的法规草案寄给理事和会员征求意见，希望大家能积极参与。
(三)要充分发挥作为地方立法工作的“人才库”作用
这次换届，研究会充实了大批理事，理事们大多是所在单位的业务骨干，为研究会增添了新鲜血液。常务理事会研究，准备进一步扩大研究会的社会基础，在各理事单位发展一批会员。希望大家回到单位后进行宣传，只要有志于地方立法研究又具备一定条件的，我们都欢迎。立法研究会要成为我省立法工作的“人才库”，通过立法研究会聚集人才，发现人才，举荐人才。同时又通过研究会的学术研讨、对外交流等方式，为立法工作者、法学工作者和实际工作者提供一个交流的平台，从而提高会员的理论水平和业务水平，培养和造就一批能搞立法又能从事立法理论研究的强手。
同志们，这次会员代表大会暨立法理论研讨会在与会全体同志的共同努力下，开得很成功。新的世纪新的形势对立法工作和立法理论研究提出了新的要求。我们广大的法学工作者、立法工作者和实际工作者要携起手来，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六大、十六届三中全会和省委十一届四次全会精神，以饱满的热情和奋发向上的精神面貌，勇于实践，勤于思考，共同推动我省立法理论研究和地方立法工作不断发展，为推进依法治省、加快江西发展贡献出我们的智慧和力量。（2003年11月18日）
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