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| 求同存异 愿湖光水影永盎然 |
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| 作者：佚名 文章来源：省人大常委会法工委办公室 点击数： 更新时间：2006-4-4 |
——《南昌市城市湖泊保护条例》立法侧记
南昌，自古就有“襟三江而带五湖”之美誉。“城在湖中，湖在城中”的独特景致，使其尽显江南城市的灵秀之气。据不完全统计，南昌市城市规划区内的湖泊水域面积约达4.92万亩，可谓是一城景色半城湖。
随着南昌城市建设的发展，蚕食鲸吞、污染破坏湖泊的现象时有发生。与此同时，依法保护城市湖泊的呼声亦日益高涨。其实，早在南昌市第十一届人大常委会期间，就曾有过南昌市城市湖泊保护的立法动议。由于多种因素的制约，当时南昌市人大常委会仅就青山湖的保护于1999年单独制定了地方性法规。但是，城市湖泊保护的立法情结，自此便深埋于南昌人民的心中。
近年来，南昌以“建设现代文明花园英雄城市”为目标，充分依托河丰湖沛的自然优势，以水为纲，依水建市，勾勒出“一江两河八湖”的发展蓝图。在对八湖的整治开发中，确定了“环湖一条路，沿路一片绿，依湖一片景，连湖活水系，靠湖聚财富”的开发理念。一个个昔日的“臭水塘”、“龙须沟”被相继开发改造成了各具特色的主题公园。南昌人越来越注重临水而居，择水而憩。在城市面貌日新月异的变化中，如何更加规范、有序地开发城市湖泊资源，如何更好地协调城市湖泊保护与城市发展需求的关系，如何使更多的城市湖泊成为点缀南昌的璀璨明珠……这些问题都再一次勾起了南昌人城市湖泊保护的立法情结。
立法过程 问计于专家 听计于民
2004年：南昌市人大城建环保委积极开展相关调研活动为立法作准备。2005年：《南昌市城市湖泊管理条例》列入南昌市人大常委会年度立法计划。4月28日，《南昌市城市湖泊保护条例（草案）》提请南昌市第十二届人大常委会第三十四次会议审议。一审后，市人大与市政府专门就执法主体问题进行了沟通。9月29日，《南昌市城市湖泊保护条例（草案修改稿）》征求意见的通知在《南昌日报》公布，广泛征求市民和社会各界意见。11月17日，《南昌市城市湖泊保护条例（草案修改稿）》立法听证会在红谷滩会展中心举行。12月30日，《南昌市城市湖泊保护条例》（以下简称《条例》）经南昌市第十二届人大常委会第三十九次会议审议通过。2006年：3月30日，《条例》经江西省第十届人大常委会第二十次会议审查批准。
在《条例》的立法过程中，南昌市人大城建环保委、农委、法制委，南昌市人大常委会法工委、南昌市水利局等有关部门多次召开由有关行政管理部门、城市湖泊管理单位、有关专家、普通市民参加的征求意见座谈会和专家论证会，反复征求意见和建议，字斟句酌、数易其稿。其间，涉及省、市人大及其常委会机构，市政府有关部门，相关单位的数量之多，范围之广可谓历来少有；书面征求意见、座谈会、论证会、听证会、向社会公布法规草案等方式更是无所不用。从2004年至2006年，两级人大常委会，历时两年多，终于促成了《条例》的出台。
立法瓶颈 体制缺陷 个性迥异
城市湖泊保护，从动议到立项，为什么会跨越南昌市两届人大常委会？从提请到通过，为什么又间隔了4次常委会会议？症结在哪呢？
管理体制的分割，削弱了城市湖泊保护的力度。目前，南昌市尚未实行涉水事务的统一管理。因此，根据相关法律法规的规定，水行政主管部门主要对水资源进行管理；环保部门主要对水污染进行管理；建设部门主要对城市给、排水设施进行管理……可城市湖泊的保护需要从水资源、水污染、建设规划、排水管网等诸多方面统筹考虑，多管齐下。现有的管理体制往往使得有关部门“各自为政”，责任的主体模糊不清。
现实情况的差异，增加了城市湖泊保护的难度。南昌市的城市湖泊星罗棋布，每个湖泊的现状并不完全相似。权属上，既有国家所有的，也有集体所有的。管理体制上，有的是行政部门管理，有的是基层政府或群众自治性组织管理。具体负责日常工作的单位则更是千差万别。各湖泊的功能，历来也各有特性。针对这些现实差异，立法中要规范出普遍适用的具体措施，并非易事。
立法内容 求同存异 保护优先
《条例》在修改中，逐渐明确了“尊重历史、着眼现实”的立法思路。法规的名称由立项时的《南昌市城市湖泊管理条例》改为了《南昌市城市湖泊保护条例》，并在第三条明确了“保护优先”的立法原则。
经过协商，《条例》第五条第一款规定：“市水行政主管部门负责本市城市湖泊保护的统一监督管理；县（区）水行政主管部门负责所辖区内城市湖泊的统一监督管理。”同时，《条例》对城市湖泊的现有管理体制予以认可。不争议，求同存异，为的是能够充分调动各方面的积极性和主动性，推进和加强南昌城市湖泊保护工作。
具体措施中，《条例》突出了规划的“龙头”地位，因为规划是保护的基础和依据，有了科学合理的规划，城市湖泊的开发利用将不再各行其是。《条例》第七条第一款规定：“市水行政主管部门应当按照城市规划，会同有关部门编制城市湖泊保护专业规划，经市规划行政主管部门综合协调，报市人民政府批准后实施。” 随后的第八条和第九条便以城市湖泊保护规划为依据，分别明确了水行政主管部门、城市湖泊的管理单位及有关相对人的义务。
此外，围绕城市湖泊存在的主要问题，《条例》还从湖泊水资源管理、水污染防治等方面作出了具体规定。
今年5月1日，《条例》将正式实施，其效果如何，让我们拭目以待。（供稿：雷明霞 耿承军）
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