科学发展观的核心是以人为本。坚持以人为本，就是要实现人的自由和全面发展。党的十七大报告指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”由此可见，促进人民群众对社会主义民主政治的有序参与，既是坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路的一项重要内容，同时也是深入贯彻落实科学发展观的必然要求。笔者试就地方国家权力机关如何贯彻落实这一精神，在行使职权的过程中扩大公民有序政治参与问题作一简要探讨。

公民参与源于古希腊雅典的直接民主模式，在现代社会主要表现为政治参与。关于公民政治参与的内涵，中外有多种学说，通常意义上是指公民依法通过一定的程序和方式参加政治活动，直接或间接地影响政治体系的构成、运行方式和规则以及公共政策的政治行为。它是政治关系中公民政治权利得以实现的重要方式，反映了公民在社会政治生活中的地位和作用，既是现代社会民主制度赖以存在的基础，也是民主政治的基本特征之一。公民政治参与的广度和深度，是衡量一个国家民主政治发展状况的重要标尺。

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是中国人民当家作主的根本途径和最高实现形式。扩大公民有序政治参与，是坚持和完善人民代表大会制度的题中应有之义，因为人民代表大会制度最有利于实现我国公民的政治参与。因此，地方国家权力机关在行使职权的过程中，要勇于担负起保障和扩大公民有序政治参与的政治责任和法律义务，努力把党的这一主张和人民意志贯穿于依法履职的全过程、落实到工作的各个方面。

一、扩大公民对立法工作的有序参与

法律是维系和调整社会关系和社会利益的基本准则。党的十七大强调，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。扩大公民有序参与立法工作，有利于制定出来的法律法规更好地体现最广大人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的具体利益，有利于最大限度地调动各方面群众的积极性，发挥好人大在表达、平衡、调整社会利益和构建社会主义和谐社会方面的作用。扩大公民有序参与地方立法工作，应当建立完善公民有序参与地方立法的相关制度。

一是健全公民参与立法选项的制度。编制立法规划和年度立法计划是地方立法的一项基础性工作。建立科学的立法选项机制，关键在于拓宽立法项目的来源和渠道。在编制立法规划和年度立法计划时，应改变过去以政府为主导的局面，积极面向社会公开征集立法建议项目，努力扩大公民提出立法建议项目的渠道。对拟列入人大常委会立法规划和年度立法计划的项目，也应当向社会公布，广泛征求社会各界和人民群众的意见与建议。对公民提出的立法建议项目和关于立法项目的意见与建议，应认真研究处理，并及时将有关意见和情况反馈给建议人。

二是完善公民参与法案起草的制度。法规草案的起草，既是立法的第一步，也是把守立法质量的第一关。为防止和减少以往部门利益法制化和重管理、轻服务以及重权利、轻义务的立法倾向，应当从立法的源头开始，改变过去由利益主体直接主导法规起草的单一模式，建立和完善面向社会委托起草、招标起草等民主立法的制度，允许学术研究机构、专家学者或是公民个人依照有关规定提出具体的法规草案，为提升法案起草的民主性提供新的途径和可能。

三是规范法规征求意见工作制度。虽然我国立法法和立法的地方性法规对公民参与立法，提出立法意见建议的途径作了一些规定，但都比较原则，对如何召开座谈会、论证会、听证会以及向社会公开征求意见，在对象、范围、程序、意见的研究处理以及结果反馈等具体操作问题上，并没有形成可供执行和借鉴的制度，实践中往往不容易达到制度设计之初的设想和目的。因此，有必要进一步完善细化相关制度，以保证全面、及时、准确地收集整理各方面提出的意见和建议，并认真加以研究吸收，使征求意见的过程真正成为人大充分了解民情、及时反映民意、广泛集中民智的过程。同时，还要建立健全向社会公布和反馈制度，以适当形式向公众进行通报，以便公众及时了解有关情况，使公开征求意见取得提高立法质量和增强全社会法律意识的双重实效。

四是建立公民参与法规评价制度。法律的生命力在于实施。评价一部法规质量的好坏，遵守和执行这部法规的人民群众应当有相当的发言权。应当建立完善公民参与法规评价制度，注意收集、整理和分析研究人民群众对法规实施效果、存在的问题以及需要完善的方面等情况的反映和意见，有针对性地提出解决办法。对属于法规本身的问题，该作出法律解释的，作出法律解释；该进行修改完善的，及时进行修改完善。对法规实施中的问题，应当依法督促有关方面严格依法办事，认真执行法规的有关规定，切实保障人民群众的合法权益。

二、扩大公民对监督工作的有序参与

监督权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。党的十七大要求，完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，并强调确保权力正确行使，必须让权力在阳光下行使。扩大公民有序参与人大监督工作，是人民依照法律规定管理国家事务、实现人民当家作主的重要途径和形式，有利于进一步增强监督工作的透明度和公众参与度，保证宪法和法律得到正确实施，行政权、审判权、检察权得到正确行使，人民的合法权益得到尊重和维护。扩大公民有序参与人大监督工作，必须认真贯彻执行监督法，建立健全公民参与人大监督工作的体制机制。

一是建立公民参与监督计划制定的制度。监督法第八条和第二十二条规定，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地听取和审议“一府两院”的专项工作报告，对有关法律、法规实施情况组织执法检查。监督法第九条对人大常委会确定监督议题的途径也作出了规定，其中第（四）项、第（五）项明确把人民群众来信来访集中反映的问题和社会普遍关注的其他问题纳入确定监督议题的途径，从而确立了公民参与监督计划制定的必要性。因此，地方人大常委会一要加强信访工作，不断完善信访制度，畅通公民信访渠道，及时归纳整理分析有关意见、建议和要求，使人民群众来信来访集中反映的问题在监督议题中得到充分体现；二要总结借鉴实践中地方人大常委会面向社会公开征集监督议题的经验和做法，拓宽了解涉及群众切身利益和社会普遍关注问题的渠道，不断增强监督工作的针对性，切实维护人民群众的根本利益。

二是细化公民参与常委会视察、调研工作的规定。调查研究是做好人大监督工作的前提和基础。监督法第十条规定，常委会听取和审议专项工作报告前，可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表，对有关工作进行视察或专题调查研究，并要求常委会办事机构将各方面对该项工作的意见汇总，交由本级人民政府、人民法院或人民检察院研究并在专项工作报告中作出回应。由此可见，监督法为公民有序参与人大视察、调研等监督工作提供了平台。人大常委会要提高监督实效，必须深入群众开展调查研究，听取群众呼声和意见，及时发现法律法规实施中和“一府两院”工作中存在的问题，提出有针对性的、中肯的意见和建议，依法督促有关部门改进工作、解决问题。故此，应当细化公民参与常委会视察、调研工作的规定，对涉及群众切身利益的问题或与群众关系密切的法律法规进行监督检查时，应当明确必须邀请利益相关人参加会议或征询其意见的规定，避免有关会议成为法律主管部门及其利益共同体的“一言堂”。

三是完善公民旁听常委会会议制度。常委会会议是人大常委会行使职权的重要方式之一。允许公民旁听常委会会议，并通过一定形式发表意见和建议，是扩大公民有序参与人大工作的重要形式。尽管目前不少地方实行公民旁听制度已经多年，但在内容、形式、制度和效果等方面仍需进一步完善。人大常委会组织公民参加旁听，不能仅仅停留在形式上，还应当赋予参加旁听的公民一定程度上实质性的权利，如旁听时可以用口头或书面的形式提出意见和建议；对旁听公民所提的合理化意见和建议，人大常委会应责成有关部门认真研究解决，并在规定的期限内予以答复，避免公民旁听流于形式。

四是健全公民参与规范性文件备案审查工作的制度。立法法第九十条第二款规定，公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。监督法第三十二条第二款也规定，公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。从这两条规定看，立法法、监督法明确赋予了公民依法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及“两高”司法解释提出审查建议的权利。依据立法法和监督法的规定，县级以上人大常委会同时也享有审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的权力。因此，应当参照全国人大常委会的有关规定，赋予公民对上述规范性文件依法向县级以上人大常委会提出审查建议的权利，并从建议的提出、受理、处理及反馈等方面，完善公民有序参与备案审查工作的程序及相关制度，切实维护我国的法制统一和人民群众的根本利益。